Iba a decir la barbaridad conceptual al principio, pero la voy a dejar para el final. Más que nada, porque si la pongo al principio es seguro que los puristas no van a seguir leyendo. Aunque, a cambio, es casi seguro que llegaría mejor a aquéllos –gran mayoría– a los que estas cuestiones ni les van ni les vienen. En fin, empecemos.
Manifiesta preocupación el Partido Socialista (a través de sus representantes, claro) por la situación dicotómica española en la que unos son sensibles a un discurso re–centralizador y otros apuestan abiertamente por el independentismo, al tiempo que asegura que el modelo autonómico español ha sido un éxito y reivindica (creo que justamente) el papel nuclear que la formación política ha tenido en el proceso. Hasta aquí bien, nada que objetar.
Dice el PSOE que, no obstante lo anterior, en los últimos años se han ido produciendo problemas técnicos en el funcionamiento de la organización territorial, que la crisis económica ha sacado a la luz: financiación, reparto competencial, Senado, cooperación institucional, o armonización normativa; y, por otro lado, insiste en el hecho innegable de que algunos nacionalismos cuestionan del todo el modelo de Estado. Ambas problemas son ciertos, aunque, quizás, no deben ser puestos al mismo nivel: poco tiene que ver un “problema técnico” con una puesta en cuestión de la existencia misma del Estado. Y por ello, tal vez, es forzada la consecuencia que se saca a continuación: “Es necesario reelaborar nuestro discurso territorial”, escribe alguien de la Oficina de Prensa Federal. Cierto es que, a continuación, se hace un diagnóstico que estimo correcto: no hay solución a los problemas ni desde el inmovilismo, ni desde la re–centralización, ni desde la autodeterminación.
Plantea el PSOE una revisión del Título VIII de la Constitución, pero no incardinando la reforma en el marco de un nuevo momento constituyente “sino como la evolución natural” del Estado autonómico. Y tal evolución consiste en llevar a la Constitución el modelo de organización territorial, “que sólo puede ser federal”. Aunque (y esto ya sí empieza a dar algunos problemas) “…no cuestiona…” ni los fundamentos ni la propia denominación del Estado autonómico. El federalismo, se dice textualmente, “…debe ser el modelo definitivo de organización territorial, como en muchos grandes Estados del mundo”. Vale, pues: pasemos por alto estos pequeños problemas de concepto y vayamos a lo concreto.
1.-Se propone “… incorporar a la Constitución el actual mapa autonómico con sus actuales denominaciones. Nos oponemos –es textual– a una reordenación de nuestras Comunidades, y a referirnos a ellas bajo otra denominación común”. Empezamos con ello a tener problemas más serios, me temo. En primer lugar, porque la propia Constitución contempla la posibilidad de incorporación de Navarra a la comunidad autónoma del País Vasco; en segundo lugar, porque no todos los territorios han accedido a la autonomía de la misma manera, y los que siguieron la vía del artículo 143 no han llegado a plebiscitar afirmativamente cuestión tan delicada (Castilla – La Mancha, sin ir más lejos): son comunidad autónoma porque lo dijeron los ayuntamientos, las diputaciones y el padre Estado, sólo por eso; sería muy difícil de tragar que, sin más formalidades, se constituyeran “de oficio” en estados federados. Eso no va a ser posible: un hipotético Estado federal, lo quiera o no el PSOE, ha de tener algo de “proceso constituyente”, y no puede ser únicamente resultado de una mutación del Estado autonómico.
2.-Se contienen en el documento una serie de medidas muy necesarias a primera vista, pero cuyo alcance real no es tan fácil de atisbar. Es necesaria, desde luego, una clarificación de la distribución competencial, pero hasta que no se concrete más será difícil determinar si lo que se hace se corresponde o no con la esencia de un Estado federal. Porque en esta forma organizativa los estados federados (el estado federado de Castilla – La Mancha, para entendernos) asumen las competencias que la Federación no reserva para sí; y en un Estado autonómico son las CC.AA. las que eligen las competencias que quieren asumir dentro de la lista que establece la Constitución. Y hay que considerar, además, la cláusula residual del artículo 149.3: “... la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de autonomía corresponderán al Estado…”. Como digo, es preciso concretar un poco más antes de aproximarse siquiera a la complejidad de algunos asuntos. A modo de ejemplo: ahora son competencias exclusivas de las comunidades la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda. Pero es competencia exclusiva del Estado la definición del contenido esencial de la propiedad. Asunto espinoso, ¿eh? ¿Seguro que con un nuevo y único listado de competencias exclusivas del Estado “…el reparto competencial quedará así clarificado y cerrado”? Me temo que el problema, atendida nuestra tradición, es más complejo. ¿Qué modelo seguiremos? ¿El americano de federalismo dual, con dos listas competenciales claramente diferenciadas? ¿El alemán de federalismo cooperativo con competencias exclusivas de la Federación y de los länder, pero con otras de carácter concurrente? Los Estados Unidos han evolucionado hacia un modelo cooperativo (más cuantos más recursos se han ido empleando en programas transversales), sería raro que nosotros fuéramos hacia una delimitación absoluta y tajante de competencias. Que no me lo creo, vamos.
3.-Completamente de acuerdo en que el Senado sea una auténtica cámara de representación territorial, porque en caso contrario mal Estado federal se puede construir. Pero no entiendo muy bien que se aluda expresamente a la constitucionalización del principio de participación de las comunidades autónomas en la gobernación del Estado. ¿Pero no estamos postulando, acaso, un Estado federal? En cualquiera de los modelos conocidos ese asunto está resuelto, la cuestión es saber qué modelo se está proponiendo. Otro tanto cabe decir de la “…reducción del entramado administrativo autonómico y local…para evitar duplicidades”. Para eso no es necesario hacer un Estado federal, ni tocar siquiera el Estado autonómico. Con una simple Ley ordinaria (una Ley básica estatal) y voluntad política vale. El problema es que la segunda, al menos hasta la fecha, no ha existido.
4.- Por su importancia trascendental, y pasando por encima de otras cuestiones menores pero también importantes, me referiré en último lugar a la financiación. En el texto del PSOE se postula un nuevo modelo de financiación de las comunidades autónomas que constitucionalice los principios en los que debe basarse el sistema de financiación, las competencias normativas y de gestión de las comunidades autónomas, el listado de los impuestos cedidos total o parcialmente, y su modelo de reparto. Más aún cuando se alude a las ventajas de una solución federal igualitaria y, al tiempo, se preconiza el reconocimiento y la constitucionalización de aquellos hechos diferenciales que forman parte de nuestra pluralidad histórica, cultural y política. ¿Económica también? Creo que sí, por lo que diré.
Me parece bien tal constitucionalización, pero de nuevo es no decir nada. Será esa nueva lista de competencias exclusivas la que nos diga dónde nos encontramos, si postulamos realmente un Estado federal (dual o cooperativo) o un batiburrillo dicotómico cuya concreta traducción a la realidad dependerá de lo que en definitiva termine resolviendo el Estado. ¿Realmente se postula una solución federal en lo más sagrado, en el modelo de financiación, esa cuestión tan cachonda (y no otra) que ha creado independentistas (muchos de mentirijilla) en la bien amada Cataluña?
¡Vale! Vayamos ya con el exabrupto que no he querido escribir al principio. España es ya un Estado federal desde el punto de vista fiscal y de financiación territorial, miren. Tiene, de hecho, tres estados federados: uno se llama Euskadi, otro se llama Navarra, otro se llama resto de España. Y trascendiendo la cuestión financiera, hay, además, una característica peculiar en las comunidades autónomas que tienen competencia para legislar en materia de derecho civil especial o foral: País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña, Baleares y Galicia (no entraré en otros casos que llevarían mucho tiempo explicar, como el valenciano).
No importa demasiado si, como dice el PSOE, al nuevo Estado federal se le sigue llamando Estado autonómico, y a los estados federados comunidades autónomas (raro es un rato, eso sí), pero sí debería interesar la contestación que pueda darse a las siguientes preguntas:
1.- ¿Tendrán los parlamentos de todos los estados federados competencias para regular, aclarar o actualizar su Derecho civil?
2.- ¿Cómo se financiarán los gastos generales del Estado generados por las competencias no transferidas (Defensa, Corona, Congreso, Senado, puertos, aeropuertos, AVE, embajadas, policía de la nación…?
3.- ¿Se establecerá para todos un sistema de cupo similar a los vigentes? ¿Tomando en consideración la riqueza del respectivo estado federado (aportación al PIB nacional), o tomando en consideración lo que le cuesten a la Federación las competencias no transferidas al respectivo territorio?
4.- ¿Recaudará cada estado en su territorio el IVA, el IRPF, o el Impuesto de Sociedades en la parte que toque? ¿Tendrá cada estado competencia para aprobar la normativa fiscal? ¿Será competencia de cada estado la inspección fiscal al modo de lo que sucede en las diputaciones forales o en Navarra?
5.- Y la principal de todas. ¿Seguro que se está proponiendo por el PSOE un Estado federal y no otra cosa? ¿Seguro que se quiere proponer por el PSOE un Estado federal? ¿Seguro que Castilla – La Mancha quiere ser un estado federado? ¡Ay!, qué daño.
El marco jurídico actual (eso que se llama bloque de constitucionalidad) es tan flexible que casi todo admite siempre que se plantee correctamente y por el procedimiento adecuado. Es mucho más fácil modificar la Constitución y los Estatutos en lo que necesario sea, que implantar un nuevo modelo de Estado, que precisa, querámoslo o no, un nuevo proceso constituyente.
¿Posible hacerlo? Sí, desde luego. Pero que se tenga el valor, previamente, de decir claramente cuál es el resultado razonable que se persigue. No vaya a ser que el personal, conocido lo que le toca, se espante: Euskadi y Navarra por una razón bien evidente; Castilla – La Mancha y similares, por la contraria. Aunque todas las razones se terminen definiendo de manera parecida: autonomía, derechos históricos, suficiencia económica, garantía final del Estado en el aseguramiento de servicios esenciales.
Conociendo el asunto como creo que lo conozco, ni se me pasaría por la cabeza mencionar a vascos y navarros la sola intención de modificar el sistema de Concierto (sí, en cambio, la actualización del Cupo). Tampoco se me ocurriría convertir a Castilla – La Mancha en un estado federado, porque no le arriendo las ganancias si no hay simultáneamente fondos de compensación, o de cohesión, claramente definidos. ¿Hay que ajustar el mecanismo actual con Cataluña? Seguramente; pero para eso no hace falta liarla parda.
El PSOE ha hecho mucho y bien en materia de organización territorial y aseguramiento de servicios esenciales; mal haría, creo yo, en empeñarse en seguir una senda farragosa que conduce a un campo sembrado de minas. La fastidió en Cataluña, haciendo y diciendo lo que no podía decir ni podía hacer. Ha de buscar una solución justa para Cataluña, seguramente en ese marco de actualización del Estado autonómico del que correctamente se habla.
No seré crítico en exceso, porque no sería justo. Creo que es ajustado a la realidad el diagnóstico del problema que hace el PSOE, pues el inmovilismo nos está conduciendo a un callejón sin salida en el que, necesariamente, se van a enquistar más los problemas. Pero también creo que las propuestas deben ser más simples, más claras, más elaboradas, menos confusas.
Veremos.
RUFINO SANZ PEINADO
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Rufino Sanz es abogado y fue director general de Administración Local en CLM
